Время серьёзной ревизии для ФЗ-44
В верхней палате российского парламента обсудили вопросы совершенствования законодательства о контрактной системе
Председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко провела парламентские слушания на тему «Вопросы совершенствования законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
«Государственные и муниципальные закупки во многом определяют эффективность работы всех органов власти, а значит, напрямую влияют на качество жизни граждан», – заявила глава СФ в начале своего выступления. Через эту систему распределяются значительные финансовые ресурсы. Только в прошлом году суммарный объём контрактов составил около семи триллионов рублей, а с учётом корпоративных закупок сумма превышает 30 триллионов рублей, то есть почти треть ВВП страны.
Валентина Ивановна подчеркнула, что за последние годы проделана немалая работа по совершенствованию контрактной системы. Вместе с тем, действующую сегодня систему закупок трудно назвать эффективной. «Уровень конкуренции низкий, количеству выявляемых нарушений нет числа. И если процедурный контроль в сфере закупок налажен неплохо, то контроль содержательных результатов существенно отстаёт».
По словам спикера СФ, складывается впечатление, что задача повышения эффективности контрактной системы ушла на второй план на фоне яростной борьбы с коррупцией, в основе которой лежит, по сути, «презумпция виновности» как заказчиков, так и исполнителей. «Борьба с коррупцией – это исключительно важная государственная задача, но нельзя допускать, чтобы такие благие намерения приводили к пробуксовке всей системы закупок», – считает госпожа Матвиенко.
Глава верхней палаты парламента отметила, что несовершенство существующих механизмов особенно ярко проявилось в ходе реализации национальных проектов. Сложные и длительные закупочные процедуры стали одной из ключевых причин медленных темпов освоения средств. Негативную роль играет также перегруженность и нестабильность контрактного законодательства.
В связи с этим Валентина Матвиенко обратила внимание, что с момента принятия 44-го Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в его текст 60 раз вносились изменения. Дополнительно действует более 130-ти подзаконных актов: «Настало время провести серьёзную ревизию нормативных актов в этой сфере. Все значимые вопросы должны быть прописаны в законе, и лишь технические моменты могут регулироваться нормативными актами».
Председатель СФ высказала убеждение, что повысить уровень конкуренции позволит разумная оптимизация способов конкурентных закупок: «Действующая линейка механизмов определения поставщиков перегружена, часть из них уже утратила свою привлекательность. В связи с этим предлагается поддержать инициативу нашего профильного комитета по сокращению количества способов закупок в рамках 44-го Федерального закона».
Глава СФ предложила также рассмотреть вопрос об упрощении и сокращении сроков закупочных процедур в сфере строительства и капитального ремонта. «Повышению уровня конкуренции в закупках может способствовать введение рейтинга добросовестных поставщиков», – сказала она.
Валентина Ивановна отметила, что в сферу государственных закупок активно входят цифровые технологии. С начала этого года большинство торгов уже переведены в электронный формат с использованием Единой информационной системы и электронных площадок. «В то же время сама Единая информационная система имеет ряд существенных недостатков. Участники закупок зачастую просто не могут зарегистрироваться в ней из?за большого количества технических неполадок. Необходимо существенно повысить надёжность системы, а также пресечь возможность отражения в ней недостоверной информации», – считает она.
Председатель Совфеда считает важным начать постепенный переход к цифровизации не только стадии заключения, но и стадии исполнения контрактов. Здесь пригодятся опыт и наработки регионов. Например, в ряде субъектов Федерации действуют системы, обеспечивающие цифровизацию закупочного цикла на стадии исполнения контракта. Они должны быть не только сохранены, но и обязательно интегрированы в Единую информационную систему. Одновременно надо заглядывать в будущее и уже сегодня планировать переход к смарт-контрактам.
Валентина Матвиенко подчеркнула, что система государственных и муниципальных закупок должна решать задачу поддержки спроса на продукцию и услуги малых и средних предприятий. При этом она напомнила, что в национальном проекте «Малое и среднее предпринимательство» поставлена задача довести общий объём закупок крупнейших заказчиков у малого бизнеса до 5-ти триллионов рублей: «Задача масштабная. Для её решения необходимо расширять область электронных закупок, в том числе и на закупки у единственного поставщика и, особенно, на малые закупки».
Важным инструментом закупок госпожа Матвиенко назвала региональные электронные площадки или электронные магазины. Этот механизм используется рядом регионов уже в течение нескольких лет. Более половины субъектов Федерации используют именно электронные площадки к осуществлению закупок малого объёма в электронной форме. «Пришло время на законодательном уровне закрепить порядок проведения закупок с использованием электронных магазинов».
Вместе с тем, спикер СФ отметила, что это ни в коем случае не должно привести к монополизации рынка. «Электронных магазинов, в том числе региональных, должно быть много. Именно взвешенный подход к допуску электронных магазинов, поддержка здоровой конкуренции станут стимулами для совершенствования закупочной деятельности».
Валентина Матвиенко обратила внимание на ещё одну важную тему – введение в прошлом году специальных банковских счетов для обеспечения заявок на участие в электронных закупках. «Эта мера должна была упростить подачу заявок на закупки и привлечь новых участников. На деле же участники закупок столкнулись с тем, что банки не всегда подтверждают наличие денежных средств на специальных счетах. Также зачастую ими не проводится блокировка средств на этих счетах, необходимая для участия в электронных закупках. Есть проблемы и с комиссиями банков».
При этом, уточнила спикер, ответственность банков за такие действия или бездействие не предусмотрена: «Надо подумать над предложением Счётной палаты и установить ответственность банков перед участником закупки за несвоевременное блокирование денежных средств».
Председатель Совфеда отметила и другие чувствительные сферы жизни, где общие для всех правила закупок не работают. Например, социальное питание. Закон о контрактной системе содержит бреши, которыми пользуются недобросовестные поставщики. Отбор поставщиков ведётся не по качественному критерию, а по критерию наименьшей предложенной цены. К сожалению, это приводит к тому, что в учреждения социальной сферы нередко поставляются некачественные или даже просроченные продукты. Глава СФ предложила решить эту проблему как можно скорее, предметно обсудить конкретные шаги, в том числе законодательные.
«Бизнесу нужны предсказуемые и стабильные условия работы, а гражданам повышение качества жизни. Сейчас это главные, стратегические задачи, которые поставил Президент России. И контрактная система должна быть нацелена на их решение», – подчеркнула госпожа Матвиенко.
Председатель комитета СФ по бюджету и финансовым рынкам Николай Журавлёв напомнил, что в апреле 2019 года контрактная система прошла пятилетний рубеж. Анализ за этот период демонстрирует необходимость упрощения процедур закупок, исключения избыточных требований к действиям заказчика, изменения подходов к нормированию отчетности и контроля. «В апреле 2019 года мы приняли закон, которым уже введены существенные изменения, в том числе сокращение срока для изменения план-графика, запрет на выплату аванса участнику закупки, предложившему цену на 25 процентов ниже начальной, упрощение процедуры изменения строительных контрактов, что особенно важно для исполнения нацпроектов», – сообщил Николай Андреевич.
Сенатор уверен, что ряд мер требует более глубокого анализа. Например, был увеличен денежный порог и объём закупок малого объёма у единственного поставщика. «При всех преимуществах данного вида закупок мы понимаем, что увеличение денежного порога может негативно отразиться на возможностях субъектов малого предпринимательства, которые предлагают качественные товары и услуги».
Все более актуальным становится вопрос повышения прозрачности и повышения конкурентности закупок малого объёма, в том числе посредством их перевода в электронные магазины, указал господин Журавлёв.
Председатель комитета СФ по экономической политике Андрей Кутепов отметил, что обсуждение закона о госзакупках, которое происходит на протяжении последних лет, даёт положительный эффект в виде последних изменений законодательства о контрактной системе в сфере закупок. «Многие пожелания участников закупочной деятельности уже учтены, но работа над совершенствованием законодательства продолжается».
Сенатор остановился на теме закупок в уголовно-исполнительной системе. Особенность производственной деятельности учреждений УИС в отличие от коммерческих организаций заключается в необходимости проведения процедур закупок товаров, работ, услуг в том, что осуществление закупок происходит только при наличии заработанных денежных средств на лицевых счетах, невозможности восполнения оборотных средств за счет кредитования и так далее. Указанная специфика отрицательно влияет на возможность продукции УИС конкурировать на рынке, подчеркнул Андрей Викторович.
Ещё одна проблема, которая требует решения, по словам сенатора, стимулирование бизнеса для привлечения осуждённых к труду на своих предприятиях. Дополнительными мерами может быть предоставление преференций тем производствам, которые привлекают осужденных к труду, предложил он.
Андрей Кутепов затронул также тему социального питания. «Хочу ещё раз обратить внимание, что закупку продуктов питания нельзя осуществлять только по критерию «цена». Считаем необходимым выделить её, как особую закупку, чтобы отбор поставщиков шёл, в первую очередь, по качественному, а не по ценовому критерию. Об этом говорят эксперты и представители органов государственной власти субъектов».
Заместитель министра финансов РФ Алексей Лавров представил концепцию реформы контрактной системы. Он отметил, что к настоящему времени была завершена сложная реформа полной электронизации всех закупочных процедур, установлено прямое взаимодействие между электронными площадками и с банками, введены спецсчета и новая финансовая модель. Именно эта система как технологический базис позволяет перейти к следующему этапу изменений в контрактной системе.
Правительство России в январе 2019 года утвердило концепцию развития контрактной системы в рамках Концепции повышения эффективности бюджетных расходов. «Реализация этой концепции началась, первый ее этап прошел успешно, приняты все подзаконные акты», – напомнил Алексей Михайлович. Он обратил внимание, что решена так называемая проблема цикличности закупок. «Теперь при двух несостоявшихся процедурах можно взять любого поставщика. Если он соответствует требованиям документации и готов поставлять продукт, с ним заключается контракт».
Серьёзные новации связаны с упрощением планирования закупок, отметил замминистра. При этом остаётся ряд проблем, которые предполагается решить в рамках второго оптимизационного законопроекта, который сейчас разрабатывается.
В обсуждении приняли участие председатель комитета СФ по науке, образованию и культуре Лилия Гумерова, председатель комитета СФ по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Олег Мельниченко, члены Совета Федерации, руководитель Федерального казначейства Роман Артюхин, аудитор Счетной палаты РФ Алексей Каульбарс, президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России» Александр Калинин, представители Федеральной антимонопольной службы, законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, электронных торговых площадок, научного и экспертного сообщества.