Павел Горячкин: Поправки Минстроя в 44-ФЗ подрывают основы контрактной системы
Строительные материалы продолжают расти – началось с металла, следом пошли окна ПВХ, дерево и сантехника. Строители и Минстрой России решили, что выход – в очередном изменении федерального закона о контрактной системе. Однако такие шаги могут привести не процветанию, а новым проблемам для отрасли. Об этом мы беседуем с президентом Союза инженеров-сметчиков Павлом Горячкиным:
- Павел Владимирович, буквально вчера появилась информация НОСТРОя, что цены на металл снова пошли вверх. На предыдущей волне Минстрой России разработал поправки в 44-ФЗ о возможности изменения цены контракта при увеличении цен на стройматериалы. Спасет ли этот законопроект строителей от разорения?
- Я считаю этот законопроект абсолютно непродуманным и непрофессиональным, который подрывает основы контрактной системы и влечет необратимые процессы в экономике.
Строительные компании являются профессиональными участниками строительного рынка, и когда они участвуют в различных конкурсных процедурах, они должны свои риски правильно оценивать. Мы не в первый раз сталкиваемся с ростом цен на строительные материалы. Я могу напомнить, что в 2006-2007 году был такой же шум по поводу резкого роста цен на цемент. Тогда тоже это обсуждалось на уровне правительства, шли бесконечные круглые столы. А по итогам 2020 года цена на цемент фактически стояла, хотя он тоже является «хлебом строительства».Да и цены растут не только в строительной отрасли. Это первое.
Второе: если мы посмотрим на историю сначала 94-ФЗ, а потом 44-ФЗ, мы увидим историю бесконечной борьбы строителей с этими законами. И тем или иным способом в эти законы стали потихоньку вноситься изменения, которые можно рассматривать как уступки строителям. Причем это часто делалось не путем внесения пакета изменений в эти законы, а иногда нужные статьи или пункты просто подцеплялись в какие-то отвлеченные статьи или законы, например, в закон о долевом строительстве жилья, в Градостроительный кодекс и так далее.
При этом закон 44-ФЗ «О контрактной системе» создавался для того, чтобы обеспечить единство самой контрактной системы. И это основополагающий принцип. Довольно часто раздавались голоса, чтобы вывести строительство в отдельный закон, но закупки проходят в разных отраслях, и в них не меньше проблем, чем у строителей. И рост цен – это не проблема только строителей, это проблема всей нашей страны во всех отраслях.
На протяжении истории 94-ФЗ и 44-ФЗ – а это уже 15 лет – строители очень многого добились. Сначала в этих законах строительство никак не выделялось, процедуры были едины для всех отраслей. В том числе, есть в 44-ФЗ статья 95 «Изменение, расторжение контракта», и в течение многих лет действовал подпункт «б» части 1 ст. 95 об изменении цены контракта на величину не более 10% в случае изменения количества или объема выполняемых услуг.
В 2019 году этот подпункт разделили, и вместо одного для строителей появилось целых три. В одном случае вывели стройку и разрешили изменять цену контракта на величину до 10%, в том числе, не только при изменении объема работ по контракту, но и в случае появления каких-то дополнительных работ. А другие подпункты позволили в случае возникновения по независящим от сторон обстоятельствам, а также в случае внесения изменений в проектную документацию с учетом прохождения государственной экспертизы, по решению правительства Российской Федерации, органа исполнительной власти региона, органов муниципальных образований увеличивать цену контракта стоимостью больше 100 млн рублей до 30%. И этот пункт относится только к строителям, больше никто таких возможностей не имеет.
Также предусмотрено изменение до 30% цены контракта «под ключ». Кроме того, в 44-ФЗ есть отдельная статья 110.2 «Особенности закупок на строительство и реконструкцию». Опять только у строителей в 44-ФЗ есть отдельная статья! Поэтому в 44-ФЗ уже достаточно механизмов, которые обособляют стройку и могут рассматриваться в определенном смысле как подрыв единства контрактной системы, что вызывает разумные вопросы у других ее участников.
- Тогда зачем вносить еще изменения, которые предлагает Минстрой России, если уже есть все механизмы?
- Что касается предложения Минстроя России об увеличении цены контракта при изменении стоимости стройматериалов, которое возникло с подачи строителей и застройщиков с началом роста цен на металлопрокат, о нем можно только пожалеть. Да, действительно, есть рост цен на металл и на другие стройматериалы. Но я хочу обратить внимание, что следом за ростом цен на жилье стали поднимать цены и производители стройматериалов – это легко можно сверить по датам. Рост цен на металлопрокат начался в конце октября 2020 года, а цены на жилье начали расти с начала лета. Знаете, почитав отчеты наших ведущих застройщиков за 2020 год, можно увидеть, что они просто в «шоколаде»! Владельцы самолетов, яхт, недвижимости в Лондоне живут очень неплохо и снимают сливки. При этом своих собственных подрядчиков они зачастую могут держать в черном теле. А на публике начинают устраивать истерики и объяснять рост цен тем, что у них себестоимость растет. Да ничего подобного! Поэтому я считаю, что эта волна законотворчества носит спекулятивный характер, тем более, что госзакупки не имеют никакого отношения к застройщикам жилья, где 100% - частный капитал.
Если же подходить к этому законопроекту с точки зрения подрядчика, я могу сказать, что от этого закона всем станет только хуже. Как только начнется обсуждение предложений Минстроя о возможности увеличения цены контракта до 30% в связи с ростом цен на строительные материалы, приводящие к увеличению сметной стоимости более 5%, Минфин России сразу скажет: а почему речь идет только об увеличении цен? Бывает же и снижение цен! У нас в 95 статье прописано увеличение или уменьшение стоимости. А что значит уменьшение, зафиксированное в законе? Это значит, что любая экономия подрядчика тут же превратится в хищение и даст дополнительные стимулы для наших правоохранительных органов еще больше сажать строителей по УК.
Я всегда говорил и еще раз подчеркну: многие позиции, которые предлагает профессиональное сообщество для внесения в законодательство, при первом прочтении кажутся благом. Но когда начинаешь это анализировать, приходит понимание, что если ты работаешь в жестких рамках закона, то если ты действуешь в соответствии с ним, ты защищен. Как только мы начинаем размывать эти рамки и делать всевозможные допущения, мы делаем себе только хуже. Любые размытые рамки законодательства позволяют проверяющим, контролирующим, правоохранительным органам трактовать это так, как им это нужно.
И ведь никто, предлагая такие инициативы, не задумывается о последствиях! Да, при капремонте стальной кровли легко доказать рост цен на основной материал – металл. А теперь представьте комплексный капитальный ремонт или строительство крупного объекта. Что такой закон будет означать в данном случае? Для того, чтобы согласовать изменение цены контракта, всем подрядчикам придется выложить для проверки абсолютно все документы, оборотно-сальдовые ведомости, первичную документацию, свои договоры, стать абсолютно открытыми и прозрачными для заказчика. А как по-другому? Мы же не можем изменять цену контракта на основе абстрактных рассуждений. А если вы этот металлопрокат купили давно и он лежал на складе? А если у вас какие-то особые отношения с поставщиком материалов? Это все нужно доказывать и показывать, никто не будет верить на слово. Да и в самом законопроекте Минстроя России написано, что правительство должно разработать механизм оценки изменения цены материалов. А как мы будем оценивать? Хотите менять – извольте доказать и выложить все документы.
- Строителям это вряд ли понравится…
- О том и разговор! Вы хотите так? Да вас теперь за каждый гвоздь и за каждый мешок цемента могут обвинить в хищениях и отправить в места не столь отдаленные. И не только на крупных контрактах – на любой ерунде! А кто-то сейчас думает, что он после принятия законопроекта будет пожинать радости от увеличения цены контракта. Это просто смешно!
Кроме того, мы должны ответить на вопрос: а кто все это увеличение цены контракта будет оплачивать? У нас есть бюджетный процесс, бюджетная роспись, бюджетные обязательства, которые формируются на текущий год. У нас перспективное трехгодовое бюджетное планирование – и что вы предлагаете делать? Как мы будем осуществлять бюджетное планирование, если практически весь объем адресной инвестиционной программы, лимиты бюджетных обязательств в виде субсидий имеют потенциал к росту 30%! Какие мы будем закладывать лимиты? Это просто невозможно! Тем более, что мы стоим на пороге больших бюджетных инвестиций, в том числе, в объекты инженерной и транспортной инфраструктуры. Речь идет о триллионах рублей – и где еще брать 30% от этих сумм? Да мы просто разграбим Фонд национального благосостояния и превратим страну в большой долгострой.
Поэтому я считаю, что предложение Минстроя абсолютно непродуманное, непрофессиональное, идет в разрез с основополагающими механизмами контрактной системы, подрывает ее основы, влечет необратимые процессы, в том числе и колоссальные коррупционные и уголовные риски. Неужели кто-то считает, что он получит деньги, закроет контракт и будет спать спокойно? Да ничего подобного! У нас срок исковой давности до 10 лет, поэтому вы сегодня увеличили цену контракта, а через 10 лет вам могут надеть наручники за мошенничество. И будете сидеть и ждать годами расследования вашего дела. И это сплошь и рядом! Бизнес-омбудсмен Борис Титов бьет в колокола: все СИЗО заполнены строителями, а теперь еще туда и женщины-строители массово пошли. Всем кажется, что это про кого-то другого, а не про них – но это про вас!
Поэтому по имеющейся у меня информации, в том числе, и в рамках разговора с руководством Минфина России, Минфин собирается дать отрицательное заключение на данное предложение Минстроя. Я свою позицию до Минфина довел, с ней в принципе согласны, поэтому я думаю, что законотворческие усилия Минстрою надо направить немного в другое русло.
- Так что же все-таки делать строителям в условиях роста цен на все стройматериалы? Понятна озабоченность строителей, когда они заключают контракт и начинают строить по одним ценам, а через два года цена поднялись, денег и законченного объекта нет. Что делать?
- Такие вещи нужно уметь прогнозировать. Если вы видите, что контракт убыточен, - а вы должны это видеть! – брать этот контракт не нужно! У нас, например, начали срываться дорожные контракты – значит, нужно пересматривать расценки. Это задача, в первую очередь, заказчика – правильное обоснование начальной максимальной цены контракта, которое, кстати делается на основе Методики Минстроя и к которой есть очень много претензий.
Для того, чтобы были деньги, в том числе, и для проведения закупок по оптимальной цене, нужно понимать, что строчка в бюджете «лимит бюджетных обязательств» или объемы финансирования адресных инвестиционных программ не появляются откуда-то сверху, они появляются снизу. Основанием для возникновения этой строчки является утвержденная сметная стоимость, которая прошла процедуру проверки достоверности. И мы опять возвращаемся к Минстрою и его подведомственным учреждениям. Начинать надо с него, потому что по всем установленным правилам заказчик утверждает сметную стоимость, которая прошла проверку достоверности, и которую, кстати, порезала Главгосэкспертиза. Так что Минстрой сначала режет реальную стоимость госконтрактов, а потом начинает давать вот такие деструктивные предложения. Может быть, «в консерватории что-то поправить» и нормально формировать начальную максимальную цену контракта, чтобы у нас были понятны реальные объемы инвестиций? Потому что нет реальной утвержденной сметной документации - нет денег, нет лимитов.
Кроме того, мы давно говорим о том, что нужно предусматривать резерв – сейчас он 2-3%, на уникальных объектах до 10%. Но многие сметчики и Главгосэкспертиза не пропускают этот резерв. У нас в советское время на реконструкцию был резерв 18%. При этом если мы что-то резервируем, это не значит, что мы эти деньги выберем. Я считаю, что это нормальный путь для решения экономических проблем.
- То есть, бизнесу нужно перестать требовать изменения законов, а искать возможности, правильно оценивать проекты, за которые он берется?
- Мы же не можем строить ради стройки. Если контракт убыточный – зачем вы его берете, о чем вы думали, на что рассчитывали? Что где-то что-то украдете, замените материалы на более дешевые? С этим пора заканчивать! И еще раз повторю, что возможности в действующем законодательстве для повышения цены контракта есть, не нужно выдумывать что-то новое. Заказчик сегодня под очень жестким контролем, есть лимиты, и он выше головы не пригнет. А если менять подрядчиков и превращать объекты в долгострои, как в Крыму, деньги просто уйдут в никуда.
Кроме того, есть решения Верховного и Конституционного судов, которые прямо сказали, что рост цен на строительные материалы не относится к обстоятельствам непреодолимой силы. Это экономическая суть отношений заказчик-подрядчик. Поэтому все разговоры на эту тему лежат не в области изменения законодательства, а в правильном бизнес-планировании. Нужно реально оценивать свои возможности. Конечно, бывают ситуации, когда компании работают себе в убыток, лишь бы сохранить рабочую силу, технику и компанию. Но это мне как экономисту это совершенно непонятно.
И Минстрою нужно заниматься не тем, как бы нам что-то подправить в процессе исполнения контракта, а тем, чтобы у нас была качественная проектно-сметная документация, была правильно рассчитана начальная максимальная цена контракта. Тогда и участники торгов будут, и прибыль будет. А если вы сначала ее «кастрируете» на этапе проектирования и прохождения проверки достоверности сметной стоимости, а потом начинаете предлагать внесение непродуманных поправок, мне это непонятно. Так что проблемы Минстрой должен искать и начать решать в своем ведомстве.
Лариса Поршнева
Источник: http://ancb.ru/