Стратегия развития строительной отрасли Российской Федерации до 2030 года «Контрактная система»
- Описание текущей ситуации и выявление проблем
В середине 2000 годов в Российской Федерации назрела необходимость реформирования системы обеспечения заказов для государственных и муниципальных нужд. Первым крупным шагом, направленным на решение этой задачи в новейшей истории России стало принятие Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который вступил в силу с 1 января 2006 года.
Вновь введенный Федеральный закон предусматривал ряд процедур для размещения государственного заказа, в их числе аукцион, конкурс, запрос котировок и закупка у единственного поставщика.
Вместе с повышением доступности участия в размещении государственного заказа появились сложности с обеспечением надлежащего качества исполнения подрядных работ. В первоначальной редакции закона специальные требования к участникам размещения заказа в сфере строительства предусмотрены не были, однако, в 2007 году введена возможность установления требований Заказчиком при проведении аукциона на строительство (реконструкцию, капитальный ремонт) стоимостью более 50 млн рублей. Требование могло предъявляться к опыту выполнения участником закупки за последние пять лет, предшествующие дате окончания срока подачи заявок на участие в аукционе, работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, относящихся к той же группе, подгруппе или одной из нескольких групп, подгрупп работ, на выполнение которых размещается заказ, в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг для нужд заказчиков, стоимость которых составляет не менее чем двадцать процентов начальной (максимальной) цены контракта (цены лота). При этом учитывалась стоимость всех выполненных участником размещения заказа (с учетом правопреемственности) работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту одного из объектов капитального строительства (по выбору участника размещения заказа).
При этом, императивной нормой указанное положение в рамках 94 Федерального закона так и не стало, что продолжало отражаться на качестве выполняемых работ при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте.
Кроме того, закон не предусматривал возможности изменения цены контракта. Исключением являлась возможность изменения цены контракта на более чем на 5 % при условии соответствующего изменения объемов работ.
В 2007 году приняты изменения, направленные на увеличение этого значения до 10%. Кроме того, в 2007 году впервые оговорены условия изменения государственного контракта (договора для нужд бюджетного учреждения) длительного производственного цикла, заключенного на срок не менее трех лет. В зависимости от стоимости и источника финансирования предусмотрена возможность изменения цены контракта, в связи с фактической невозможностью его исполнения в изначально закрепленных условиях.
Вместе с тем, поправки 2007 года также оговорили, что при размещении заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства начальная (максимальная) цена государственного или муниципального контракта определяется на весь срок выполнения таких работ исходя из их цены в течение соответствующих лет планируемого периода исполнения контракта.
В этот же период закрепляется обязательство заказчика проводить закупки строительных работ (в т.ч. капитальный ремонт и реконструкцию) только путем проведения аукциона.
Поправками 2009 года для размещения заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, допускается проведение конкурса или аукциона.
В дальнейшем реформирование системы государственного заказа осуществлялось в части изменения механизмов проведения закупок, в том числе был внедрен электронный аукцион в электронной форме. Поправок, направленных на установление специализированного регулирования закупок в строительной сфере, не принималось.
Начиная с 2012 введен в действие Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Указанный закон также не содержит специального регулирования закупок строительных работ и, по сути, является рамочным, определяющим контуры осуществления закупок отдельными юридическими лицами.
С 1 января 2014 года введена в действие контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Указанный закон содержит расширенный, по сравнению с 94-ФЗ, перечень способов осуществления закупок, в том числе конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.
Кроме того, контрактная система предусматривает специальные требования к участникам размещения заказа на выполнение подрядных работ, ранжируя их от стоимости и вида работ. Установлены антидемпинговые меры, направленные на защиту интересов добросовестных участников рынка. Подготавливаются меры по облегчению доступа к торгам, вместе с повышением эффективности отбора участников таких закупок.
В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 21.03.2016 № 471-р «О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)» заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион) в случае размещения заказа на выполнение работ, предусмотренных 41.2, 42, 43 Кодами Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2014 (КПЕС 2008), за исключением работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных и уникальных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения.
Согласно части 2 ст.34 Контрактной системы при заключении контракта указывается, что цена контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта. Исключение предоставляется случаям заключения контракта на проектирование и строительство.
Как и в 94-ФЗ, основанием для изменения цены контракта является изменение объема выполняемых работ, связанных с предметом контракта, но не более чем на 10%. Кроме того, предусмотрены аналогичные требованиям 94-ФЗ возможности изменения уже принятой цены контракта, в зависимости от источника финансирования. Таким образом, более чем за 10 лет, принципиальных нововведений в сфере государственного строительного заказа не было.
По аналогии с действующим законодательством о закупках, принято постановление Правительства РФ от 01.07.2016 № 615 «О порядке привлечения подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме и порядке осуществления закупок товаров, работ, услуг в целях выполнения функций специализированной некоммерческой организации, осуществляющей деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах». Базовой процедурой по данному документы принят электронный аукцион. При этом, указанный Порядок не отражает актуальных нововведений, предусмотренных законом о контрактной системе. Не установлены жесткие сроки оплаты выполненных работ, не установлены требования к объему самостоятельно выполняемых генеральным подрядчиком работ и др.
Несмотря на значительное количество поправок, внесенных с момента введения контрактной системы в действие, существующие механизмы представляются фундаментально не соответствующими требованиям и интересам развития отрасли.
При этом, государственные закупки (в том числе закупки отдельными видами юридических лиц в соответствии с 223-ФЗ, а также работы по осуществлению капитального ремонта многоквартирных домов в соответствии с 615 ПП РФ) занимают на рынке существенную долю, оцениваемую по итогам 2018 года в 59,8%.
Согласно данным Росстата объем работ по виду деятельности «Строительство» в 2018 году составил 8,3 трлн рублей. По данным единой информационной системы в сфере закупок общая стоимость контрактов, заключенных в рамках 44-ФЗ, 223-ФЗ, 615 ПП РФ по ОКВЭД, связанным со строительством, составила 4,97 трлн рублей.
Согласно данным Центрального Банка РФ в 2018 году российскими банками было выдано ипотечных жилищных кредитов (ИЖК) на сумму 3,03 трлн рублей.
С учетом длительности производственного цикла объектов капитального строительства представляется и перехода использования средств между годовыми отчетными этапами представляется целесообразным принимать для расчета доли государственного (муниципального/корпоративного заказа) принимать во внимание соотношение объемов закупок, по итогам которых заключены контракты с использованием ЕИС и объема работ, выполненных по виду деятельности «Строительство».
Распоряжением Правительства РФ от 31.01.2019 № 117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 - 2024 годах» предусмотрены меры по совершенствованию системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд.
Согласно распоряжению, одним из ключевых направлений повышения эффективности бюджетных расходов является развитие контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. Документ отмечает, что правовое регулирование контрактной системы остается нестабильным и недостаточно системным. После вступления в силу в 2013 году Федерального закона о контрактной системе было принято более 50 федеральных законов о внесении в него изменений, затронувших более 50 процентов его статей (без учета принятых в конце 2017 года комплексных поправок, изменивших или изложивших в новой редакции более 90 из 120 его статей). По сути, в настоящее время действует новая редакция Федерального закона о контрактной системе, сложившаяся в результате постоянных и не всегда последовательных изменений. При этом в контрактной системе сохраняются пробелы и внутренние противоречия правового регулирования.
В 2019 году принят ряд нормативных правовых актов, существенно влияющих на закупки в рамках контрактной системы в сфере строительства. Так, в соответствии с Федеральным законом от 01.05.2019 № 71-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» с 1 июля 2019 года:
- установлено, что при закупке строительных работ документация должна содержать утвержденную проектную документацию, за исключением случая, если подготовка проектной документации не требуется, а также случаев осуществления закупки в соответствии с ч. 16 и 16.1 ст. 34 Закона № 44-ФЗ, при которых предметом контракта является, в том числе проектирование;
- в случае наличия в документации о закупке строительных работ проектной документации в первой части заявки участник дает только свое согласие на выполнение работ на условиях такой документации, и процедура электронного аукциона в таком случае проводится сразу через 4 часа после окончания срока подачи заявок;
- при расторжении контракта с победителем у заказчиков появилась возможность заключить контракт со вторым «номером» (при условии его согласия) без повторного проведения такой закупки;
- допускаются изменения объема и видов работ в контрактах на строительные работы, сохранение объектов культурного наследия при условии изменения цены не более чем на 10 %, а также изменение срока этих работ при невозможности исполнения контракта по независящим от сторон обстоятельствам либо по вине подрядчика.
В дальнейшем Правительство Российской Федерации планирует исходить из стабилизации правового регулирования контрактной системы в сфере закупок с проработкой вопроса о целесообразности его кодификации. В случае принятия такого решения будет разработан кодекс государственных и муниципальных закупок, который объединит положения Федерального закона о контрактной системе, Федерального закона «О государственном оборонном заказе» и Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», а также ключевые положения нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, установив в общей части единые для сферы государственных и муниципальных закупок принципы и механизмы, а в специальных частях - особенности закупок в отдельных сферах. В рамках заложенной Правительством Российской Федерации перспективы сегодня необходимо предложить решения, направленные на обеспечение интересов строителей в сфере государственного заказа.
Государственная политика, направленная на экономию бюджетных средств, ведет к снижению подрядчиками предлагаемой цены путем исключения инвестиционных составляющих развития бизнеса. Бизнес будет инвестировать в собственное развитие, обновление производственных мощностей, внедрение новых разработок, повышение квалификации в условиях достаточности прибыли и наличии долгосрочного портфеля заказов. Модель эффективного снижения цены на рынке государственного заказа свидетельствует о неэффективном ее формировании (завышении) или об отсутствии интереса бизнеса в собственном развитии. В данных условиях, «организации – однодневки» будут иметь преимущество не только по причине собственной безответственности, но и в связи с отсутствием необходимости качественного управления процессами строительства и развития бизнеса.
Вытесняя добросовестных и ответственных игроков, такие организации либо вынуждают остальных участников рынка работать по тем же правилам, либо покинуть рынок, в том числе по причинам банкротства. Таким образом, сложившаяся модель размещения заказа на выполнение подрядных работ в сфере строительства не учитывает потребностей отрасли в развитии и модернизации.
Кроме того, не ведется оценка инвестиционного поведения коммерческого сектора размещения заказа, в том числе вложений в увеличение стоимости основных средств организации, повышение квалификации кадров, внедрение и разработку инновационных материалов и технологий.
Сложившиеся горизонты бюджетного планирования на текущий год и два плановых бюджетных года создали условия для возможностей размещения государственного заказа на перспективу. Вместе с тем, существующая система планирования госзаказа не порождает договорных (контрактных) обязательств и не позволяет осуществлять долгосрочное планирование бизнес-процессов. Кроме того, запланированные процедуры зачастую подлежат корректировке.
Осложняет ведение бизнеса в сфере государственного строительства низкое качество исходно-разрешительной документации для осуществления строительства. Повсеместное размещение заказа публичными образованиями, не имеющими в штате персонала необходимой квалификации, влечет за собой задержки в выполнении работ в сфере строительства и регулярную необходимость внесения изменений, и доработку документов, предоставленных подрядчику Заказчиком. Приказом Минстроя России от 05.07.2018 № 398/пр «Об утверждении Типового государственного (муниципального) контракта на строительство (реконструкцию) объекта капитального строительства и информационной карты указанного типового контракта» утверждены положения типового контракта на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства. В том числе закреплено право на продление контракта в случае низкой исполнительской дисциплины Заказчика (не представление необходимых исходных данных для начала выполнения строительных работ). Вместе с тем, продление сроков исполнения контракта потенциально создает условия для невозможности его своевременной оплаты (или приостановке работ) при размещении заказа на средства, полученные из вышестоящего уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в связи с их ежегодным возвратом согласно нормам Бюджетного Кодекса Российской Федерации.
Отсутствие коммерческой заинтересованности и финансового стимулирования участника размещения заказа к повышению качества (эффективности) выполнения работ не создает необходимого климата осуществления деятельности для прорыва в развитии отрасли.
- Цель развития отрасли по направлению «Контрактная система»
Ввиду сложившейся проблематики целью развития строительной отрасли до 2030 года по направлению «Контрактная система» является формирование эффективной и прозрачной системы расходования средств, обеспечивающей стимулирование развития отрасли.
- Задачи и дорожные карты, направленные на достижение цели развития отрасли (потенциально, для дальнейшего обсуждения)
а) Внедрение специализированного регулирования размещения заказа на выполнение подрядных работ в сфере строительства;
б) Внедрение новых критериев оценки участников размещения заказа;
в) Внедрение стимулирующих к повышению эффективности и качества выполнения работ в сфере строительства финансовых инструментов;
г) Реформирование действующей системы допуска на рынок строительства в сфере государственного заказа;
д) Автоматизация процессов, исключение человеческого фактора из принятия решений;
е) Внедрение обязательного привлечения профессиональных участников рынка строительных услуг к размещению и проведению закупок или повышение требований к квалификации Заказчика;
ж) Синхронизация норм действующего законодательства о закупках в сфере строительной отрасли.